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2018-10-20 11:18 来源:中国经济网陕西

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十大公益诉讼典型案例贵州铜仁篇

2018-10-20 16:46 来源:人民网 
2018-10-20 16:46:13来源:人民网作者:责任编辑:孙满桃
我现在已不再受生死轮回的苦果,因此怜悯五位母亲为情羁绊,五位母亲反而感叹我命薄,如果能让母亲们了解生命的真相,她们就不会再愁忧苦恼了,这才是报父母恩的最佳方式呀!世上的人不知有生就必定有死,且生离死别皆在转眼之间,所以整日追求名利情欲,始终身陷生死的泥沼中无法自拔。

  编者按

  2018年3月最高人民检察院发布了十大检察公益诉讼典型案例。为给广大检察官提供典型案例参考及办案指引,在最高检民行厅指导下,《中国检察官》重磅打造新栏目——《公益案鉴》,挖掘十大典型案例办案背后的疑点、难点,总结一线检察官办案心得体会,并邀请业务专家和知名学者进行深度解读。

  贵州铜仁市江口县人民检察院诉

  铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案

  1

  案情回顾

  (一)基本案情

  杨家屯—上堰沟一带紫袍玉带石矿区处在贵州梵净山国家级自然保护区科学实验区内。2006年5月江口县国土局在接到铜仁地区国土局的批复后与紫玉公司签订《江口县采矿权出让合同》。2006年6 月,贵州省铜仁地区国土局向紫玉公司颁发《采矿许可证》。2006年6月以来,紫玉公司在保护区内采用凿岩爆破空场采矿法开采紫袍玉带石,导致生态、地质环境严重破坏,并且该公司没有矿山开采方案和环境保护措施,每开采1吨矿石产生10吨以上尾矿,全部覆盖在山间植被上,造成无法恢复的生态环境破坏。

  现场勘测相关违法行为

  (二)诉前程序

  2018-10-20,江口县检察院将此案作为行政公益诉讼案件立案审查,于同年10月26 日分别向铜仁市国土局、梵净山国家级自然保护区管理局(以下简称保护区管理局)发出检察建议,督促铜仁市国土局撤销其在自然保护区的科学实验区违法发放的采矿许可证,并督促保护区管理局履行其管理职责。铜仁市国土局否认其存在违法发证的行为,保护区管理局虽责令紫玉公司拆除土地上建筑物及恢复被占林地,但紫玉公司未进行拆除与恢复,保护区管理局亦未履行有效监督和管理,怠于履行职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。2016年12 月29日,江口县检察院针对铜仁市国土局违法行政、保护区管理局怠于履职向贵州省遵义市播州区人民法院提起行政公益诉讼。

  违法现场

  (三)诉讼情况

  2018-10-20,遵义市播州区人民法院作出一审判决,支持了江口县检察院提出的全部诉讼请求。宣判后,紫玉公司提出上诉,贵州省遵义市中级人民法院于2018-10-20作出二审判决,维持原判。现判决已生效。

  法庭审理

  2

  特色解读

  (一)本案的特点

  本案具有公益性强;损害具有渐进性、累积性;判决具有溢外效应;对案件的监督延伸到了执行监督等特点。

  (二)案件办理过程中存在的难点及对策

  调查取证难。该案的违法行为时间长,从2006年至2016年长达10年之久,很多证据的调取难度随着时间的延长而增加,针对此问题,检察机关采取了多种措施解决。一是主动向当地党委汇报本案工作开展情况,自觉将公益诉讼工作置于党委的绝对领导下,争取党委对公益诉讼案件的有力支持。二是注重案件基本事实的证据收集和固定。

  具体的做法是,首先,省检察院办案组指导铜仁市检察院、江口县检察院按照证据固定的“四步审查法”,即在调查中紧扣侵害公益事实已发生、明确履职责任主体、行政机关违法事实、国家和社会公共利益持续受损四个要件,组织相关证据。其次,根据案件推进状况,及时补强相应证据。再次,灵活运用取证手段,综合运用多种调查取证方式,全方位多角度展现案件事实。检察机关综合运用调阅、复制行政执法卷宗材料、询问行政相对人、利害关系人以及证人、收集书证、视听资料、勘验现场等多种调查取证方式,使案件事实更加立体清晰。

  专业性强,案件的法律适用存在难点。本案涉及矿产领域中采矿权的设置、出让等程序,亦涉及矿产储量、开采回采率等专业性强的问题,承办人高度重视,通过集体反复论证,查阅大量司法解释,收集类似案例,适时商请相关省级行政部门给予解惑,存在的问题逐一得到解决。严把案件质量关,严格层报审批标准。铜仁市两级检察机关克服跨区域起诉的困难,在短时间内完成了证据收集、呈报审批、证据论证等多项工作。

  案件社会敏感度高,办理难度大。对此,承办人一是直视案件敏感度,加大法制宣传,并且对负有监督管理职责的保护区管理局、国土部门等相关部门的执法行为给予法律上的建议。二是注重与法院的沟通协调。三是贵州省、州、县三级检察院三级联动。

  (三)后续监督情况

  本案判决生效后,铜仁市国土局即委托有资质的团队制定了环境治理恢复方案。2018-10-20该治理恢复项目已开工建设。市县两级检察机关对两被告的判决履行情况进行全程跟踪监督。

  (四)案件办理过程中存在的遗憾

  一是本案起诉前,紫玉公司开采矿石已达到10年之久,给自然保护区带来的损害短时期是无法恢复的。二是检察机关最初想通过鉴定机关或者专家对涉及的生态环境的损害进行评估并量化,但因为检察机关经费的问题及鉴定机构资质的问题,最终没有实现。

  铜仁市检察机关推进公益诉讼试点工作

  3

  专业点评

  最高检民事行政检察厅

  行政检察二处处长

  徐全兵

  该案是检察机关提起公益诉讼试点期间起诉的案件,完整经历了立案、调查、提出诉前检察建议、跟进监督、提起诉讼、一审、二审、执行等诉讼程序,体现了检察公益诉讼案件的特点和规律,很好地检验了检察公益诉讼的顶层设计。该案有以下几个突出特点:

  一是全面调查收集证据。调查是检察机关提起公益诉讼的基础,虽然行政诉讼法规定了行政机关对行政行为的合法性承担举证责任的举证规则,但从司法实践情况看,检察机关承担了较重的举证责任,在收集证据时,行政机关的行政行为违法也是重要的待证事实,庭审也主要围绕检察机关的举证进行。本案中,检察机关采用了调阅、复制行政执法卷宗、询问、现场勘验等调查手段,全面收集了证明铜仁市国土资源局和梵净山国家级自然保护区管理局行政行为违法,侵害国家利益和社会公共利益的相关证据,厘清了两个行政机关的各自监管职责和权限,体现了检察机关对行政违法行为进行监督的公权属性。

  二是采用一体化办案模式。检察公益诉讼是新生事物,涉及行政机关依法行政,涉及国家利益和社会公共利益的保护,敏感而复杂。而且,与诉讼监督案件办案特点不同,检察公益诉讼是全流程办案模式,现有民行检察人员业务素质和能力难以满足办案的需要。一体化办案模式成为破解这些难题的有效办案机制。本案中,贵州省、市、县三级检察机关联动,协同推进办案进程,充分发挥了检察机关上下级领导关系的优势,探索了有效的一体化办案机制。

  三是体现了特殊的诉讼规则。检察公益诉讼是民事诉讼法、行政诉讼法规定的特殊诉讼制度,无论是民事公益诉讼,还是行政公益诉讼,都是检察机关履行法律监督职能的一种新方式。对于行政公益诉讼而言,检察机关发现行政机关的行政违法行为后,首先通过检察建议的方式,督促行政机关主动纠正违法行为;在行政机关拒不整改、国家利益和社会公共利益没有得到有效保护的情况下,检察机关通过提起诉讼的方式,启动人民法院的审判程序,由人民法院对行政机关的行政行为是否违法作出实体上的裁判。在诉讼活动中,虽然检察机关同样和被告承担相同的诉讼义务,但与普通原告相比,检察机关享有符合其特殊诉讼地位要求的特殊诉讼权利。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的主要内容就是这一特殊性的具体反映。对于司法解释没有明确的内容,解释规定了遵守宪法法律规定、遵循诉讼基本原则、遵循检察权审判权运行规律的原则,指导各地在办案实践中探索完善。

  本案中,除了检察机关起诉时不提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书,用出庭通知书而不是传票通知检察机关出庭等特殊诉讼权利外,在具体诉讼规则方面也有一些创新,如检察机关的诉讼请求和人民法院的判决内容既包含确认违法的情形,也包含督促铜仁市国土资源局、梵净山国家级自然保护区管理局继续履行职责的内容,确认违法和督促履职两种诉讼请求的并用,既起到了督促行政机关依法行政的警示作用,也能督促其依法继续履行监管职责,体现了检察公益诉讼确保法律统一正确实施的客观诉讼的属性。

  本案也有一些需要改进的地方。如允许第三人参加诉讼并不符合行政公益诉讼的客观诉讼属性。行政诉讼中的第三人制度,目的是保障与诉有利害关系的第三人的诉讼权利,并有利于人民法院查清案件事实。在检察公益诉讼中,提起公益诉讼的检察机关与诉没有利害关系,人民法院也仅就行政机关的行为是否合法、是否损害公益进行审理和判决,不针对行政相对人的私益。即使案件处理结果间接导致行政相对人承担义务或者权益减损,该相对人对本行政公益诉讼也没有提起上诉等诉讼权利,而是应当另行提起行政诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已经体现了这样的原则,其规定“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的,告知其另行起诉。”在行政公益诉讼案件审理过程中,如果需要行政相对人参与以查清案件事实,该相对人可以作为证人而非第三人参与诉讼。

  国家检察官学院教授

  刘辉

  2017年修法完成了检察公益诉讼制度的初期构建,2018年3月“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,在司法解释层面,进一步细化了程序运作。但现有规范对处于成长期的检察公益诉讼而言,制度供给仍显不足。最高人民检察院公布的十大典型案例,展示了类型化案件的成功做法,无疑发挥了制度完善的引导作用。

  本案因关涉国家级自然保护区梵净山的生态环境保护,格外引人关注。梵净山拥有黔金丝猴、娃娃鱼等众多国家重点保护珍稀动植物,有“空气罐头”和“绿宝石”的美誉。梵净山生态环境的破坏,从表面看,是由于上世纪90年以来开始的非法采矿行为,但其背后,是相关行政主体的违法行使职权或者不作为。对于生态环境类检察行政公益诉讼案件办理,本案的示范性体现在:

  其一,案件类型选择上的行政公益优位原则。如果造成生态环境损害的主体,既有民事侵权主体,也有不依法履职的行政机关,检察机关则面临公益诉讼案件类型的选择问题。对此,规范层面并未予以明确。

  从检察公益诉讼制度顶层设计的初衷,以及2015年试点以来实践运行的效果来看,一般情况下,行政公益诉讼应优位于民事公益诉讼。一方面原因是民事公益诉讼中需要对生态环境造成的损害进行评估鉴定,以支持环境修复费、服务功能损失费等诉讼请求。但鉴定难一直是检察公益诉讼案件办理中存在的突出问题之一,即使是在环境公益诉讼起步早、基础好的贵州,本案也因为检察机关经费问题和鉴定机构资质等原因,没能对生态环境的损害进行评估量化。另一方面更主要的原因是,当存在较为严重的生态损害时,因为专业性强、成本高和历时长等多种因素,一般情况下,侵权民事主体恢复环境的能力较弱。而负有监管职责的行政机关在资源配置方面则更有优势,效率性更高,同时又可以产生以点带面的效果,有利于促进依法行政。本案中,梵净山生态损害非一日之寒,如以紫玉公司为被告提起民事公益诉讼,对公益保护的效果远不及行政公益诉讼。后者不仅能产生判决效力外的附随性效果,而且代履行后,行政主体还能依法要求直接造成损害的民事侵权主体承担责任。因此,行政公益优位的效果在本案中得到了较好的体现。然而,从全国情况看,2017年检察公益诉讼全面开展以来,生态环境类刑事附带民事公益诉讼案件比例过高,这一做法虽然提高了起诉案件数量,但从保护环境公益实际效果而言,未必是理想的选择。

  其二,在涉及多个负有监管职责的行政机关情况下,责任主体的确定。由于生态环境类行政公益诉讼涉及法律法规繁杂,对某一生态环境损害,极有可能存在多个负有监管职责的行政机关,本案就属于这种情况。紫玉公司是招商引资企业,享受当地较多的优惠政策,负有监督管理职责的保护区管理局、国土部门、水务部门、环保部门、安监部门以及当地政府对其开发利用并没有从严依照法律法规进行监督和管理,致使紫玉公司无证或行政许可手续办理不全及无生物多样性评估、环境影响评价和未缴纳植被恢复费、矿山修复治理费、水土保持费等情况下仍能大量开采,且是破坏性、浪费性开采。

  由于现有规范没有对负有监管职责行政机关的数量作出规定,本着抓主要矛盾的策略,实践中检察公益诉讼大多选择起诉单一行政主体,但并非一定之规,还应因事而异,出发点是公益保护的最大化,以实现公益诉讼的双赢多赢共赢。根据法律规定,检察行政公益诉讼的程序运行有明显的两阶性:一方面要充分发挥诉前程序的功能,如果多个行政机关对生态损害负有责任,可向多家行政机关发出检察建议,督促其依法履职。另一方面也要考虑诉前与起诉的承接性。通过诉前程序,已履职到位的行政机关,可不列入起诉被告;但对被诉行政机关,则必须经过诉前程序。本案在调查方面的亮点是:在有两个主要行政责任主体,且有第三人的情况下,检察机关通过细致调查,理清了行政机关各自的法定职责,并根据其职责和履职情况,以公益保护为目标提出检察建议。检察建议期满后,跟踪调查发现公益损害仍在持续状态,于是决定提起诉讼。从裁判结果看,分别针对两机关提出的确认违法、要求履职的诉讼请求全部获得了法院支持。

  本案需要进一步思考的问题是行政公益诉讼中的第三人。根据《行政诉讼法》的规定,“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼”“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。”目前由于公益诉讼规范较为粗疏,没有规定的内容需要参照《行政诉讼法》有关规定。但由于公益诉讼是客观诉讼,是以维护公益为目的,将与被诉行政行为有行政私益利害关系的主体列为第三人,是否混淆了两种不同的诉讼目的?行政公益诉讼与行政私益诉讼在诉讼构造设计上是否也应有所区别,不宜简单套用?鉴于第三人问题是行政公益诉讼中的普遍性问题,应通过相关立法加以明确,以保证执法的规范和统一。

[责任编辑:孙满桃]

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